Thành quả và thách thức trong quy hoạch phát triển đô thị Tỉnh Long An

Long An trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam và Vùng đồng bằng sông Cửu Long

Long An là một tỉnh có vị trí khá đặc biệt, nằm ở vùng chuyển tiếp giữa đồng bằng sông Cửu Long và đồng bằng Đông Nam Bộ, là cửa ngõ kết nối Tây và Đông Nam Bộ, diện tích 4500 km2, dân số 1,5 triệu dân. Hơn nửa diện tích của tỉnh nằm trong vùng Đồng Tháp Mười, thường xuyên bị ngập lụt; Long An tiếp giáp các tỉnh Đồng Tháp, Tiền Giang, Tây Ninh, TP HCM và Vương quốc Campuchia. Theo qui hoạch vùng, tỉnh Long An vừa thuộc Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, vừa thuộc Vùng Đồng Bằng Sông Cửu Long. Năm 2014, tỉnh có cơ cấu kinh tế: Công nghiệp xây dựng (41,5%), thương mại dịch vụ (31,2%), và nông nghiệp (27,3%). Đầu tư vào công nghiệp khoảng 250.000 tỉ đồng, đầu tư nước ngoài 3,8 tỉ USD; xuất khẩu 3,3 tỉ USD. Sản lượng lúa năm 2014 đạt 2,86 triệu tấn, trong đó lúa chất lượng cao 800 ngàn tấn và hơn nửa sản lượng lúa được xuất khẩu. Long An có 16 đô thị từ loại 5 trở lên với 18 khu công nghiệp và 30 cụm công nghiệp có tổng diện tích hơn 12.000 ha.

Sau năm 1975, Long An là một tỉnh nghèo, thuần nông, cơ sở hạ tầng và đô thị gần như không đáng kể mặc dù được sáp nhập từ ba tỉnh Long An, Kiến Tường, Hậu Nghĩa. Một thời gian dài sau giải phóng, trong cơ chế bao cấp, lãnh đạo tỉnh tập trung xây dựng nông thôn, nông nghiệp, đô thị không được đầu tư. Từ khi chủ trương đổi mới được đề xướng, đô thị trong tỉnh đã có bước chuyển trong nền kinh tế thị trường, lãnh đạo địa phương chú tâm hơn đến đô thị. Hơn một thập niên qua, đô thị Long An chuyển mình mạnh mẽ; các tỉnh lỵ, huyện lỵ được đầu tư nâng cấp trở thành các trung tâm hành chính, dịch vụ của địa phương; thúc đẩy mạnh khu vực dịch vụ và là đầu máy của nền kinh tế tỉnh nhà. Cùng với sự xuất hiện của các khu công nghiệp, các khu dân cư đô thị cũng được xây dựng, hình thành các đô thị mới ở vùng kinh tế trọng điểm, qui hoạch và đầu tư hạ tầng tốt, tạo nên một xu hướng đô thị hóa mạnh mẽ trên địa bàn tỉnh.

Tuy vậy, con đường đô thị hóa của tỉnh cũng gặp nhiều khó khăn, thách thức. Theo qui hoạch phát triển Vùng TP HCM, Long An cùng Tiền Giang được xác định là vùng giãn nở đô thị của Thành phố, vùng dịch chuyển một số loại hình công nghiệp di dời từ nội đô, là vùng đệm sinh thái với vai trò nông nghiệp ven đô. Long An đã tham khảo khá tốt các qui hoạch tỉnh thành lân cận và qui hoạch phát triển Long An đảm bảo không gian định hướng chung. Tuy vậy, khi thực hiện qui hoạch, sự phối hợp để triển khai đồng bộ với các địa phương khác gần như không khả thi, qui hoạch vùng chỉ để tham khảo và chính quyền các tỉnh thành thực thi qui hoạch theo khả năng và lợi ích cục bộ địa phương. Việc triển khai qui hoạch vùng cũng tương tự việc hình thành vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, chỉ có danh mà không thực chất. Khi báo cáo, người ta chỉ cần làm một con số cộng từ 8 tỉnh thành của vùng. Các nguyên nhân làm cho qui hoạch vùng không như mong muốn đã được nhiều nhà lãnh đạo trong vùng vạch rõ trong nhiều cuộc họp, hội thảo. Từ thực tại này, việc qui hoạch đô thị trên địa bàn tỉnh cũng gặp khá nhiều trở ngại như: Việc tính toán qui mô phát triển các đô thị ven đô sao cho hợp lý; sự thu hút dân cư đô thị thế nào trong mối tương quan chung? Khả năng phát triển đô thị Long An nên ở mức độ nào khi nằm sát một đô thị lớn…? Các nhà lãnh đạo địa phương, các nhà đầu tư, các nhà qui hoạch khá khó khăn để chọn một chiến lược đô thị hợp lý. Điều quan trọng nhất được cả nhà quản lý và nhà qui hoạch nhất trí là: Qui hoạch đô thị phải gắn với qui hoạch vùng và mức độ phát triển kinh tế xã hội địa phương.

Thành tựu trong phát triển đô thị Long An

Đầu thế kỷ XXI, Long An bắt đầu thay đổi tư duy để có bước tập trung xây dựng đô thị, tất cả các tỉnh lỵ, huyện lỵ đều được lập mới hoặc điều chỉnh qui hoạch cho thích ứng tình hình phát triển. Song song đó, hàng năm ngân sách địa phương đã dành một khoản đáng kể để chỉnh trang đô thị, đặc biệt là để đầu tư các hạ tầng thiết yếu như điện, nước, đường xá, kè, cống thoát nước, cây xanh… Các công trình phúc lợi được tập trung phát triển như công viên, bệnh viện, trường học, khu vui chơi, chợ, siêu thị… So với năm 2000, hiện các đô thị địa phương có một bước phát triển mạnh, hình thành bộ khung cho đô thị phát triển. Khu vực dân cư cũng góp phần quan trọng với việc xây dựng nhà ở theo qui hoạch với kiến trúc hiện đại, góp phần tạo bộ mặt mới cho đô thị. Đến nay, Long An có một đô thị loại ba, năm đô thị loại bốn, một thành phố, một thị xã và mười đô thị loại năm đang nâng cấp. Cảnh quan đô thị được chính quyền và nhân dân chăm sóc, kiến tạo; các đô thị có chuyển biến mạnh và có thể gọi là các đô thị xanh, sạch đẹp như Tân An, Kiến Tường, Vĩnh Hưng, Tân Hưng…Đặc biệt, với địa bàn đồng bằng, các bờ kè ven sông vừa đảm nhiệm vai trò chống lũ, vừa tạo cảnh quan đặc trưng của Long An. Hầu hết các đô thị ở Long An đều nằm ven sông hoặc kênh rạch, chúng đều được bảo vệ ngăn lũ hoặc triều cường bằng đê bao hoặc tôn nền; hệ thống đường ven sông được tạo cảnh quan khá điển hình cho vùng đồng bằng sông nước. Kinh tế đô thị cũng phát triển mạnh, các đô thị là nơi tập trung các loại dịch vụ, từ dịch vụ công đến nông nghiệp, giáo dục, y tế, ăn uống, tài chính ngân hàng…Tiểu thủ công và công nghiệp nhỏ cũng phát triển cùng với các cụm công nghiệp ven đô là động lực cho đô thị. Các khu công nghiệp ở Long An được bố trí chủ yếu ven TPHCM thuộc các huyện phía Nam. Tuy vậy, chúng thực sự tạo ra động cơ mạnh mẽ trong hơn thập kỷ qua cho sự phát triển các đô thị ở vùng này. Thu ngân sách ở các vùng đô thị và công nghiệp chiếm hơn 90% ngân sách địa phương.

Cùng với hạ tầng, nhà ở, dân cư đô thị Long An cũng phát triển khá tốt, bình quân dân số đô thị trong tỉnh đã tăng 13,3% từ năm 2005 đến 2013 (Cục Thống kê Long An, 2014), thu nhập bình quân đầu người ở đô thị năm 2014 là 3200 USD (so với bình quân toàn tỉnh là 2000 USD), diện tích nhà ở bình quân đầu người đô thị cũng tăng gấp đôi từ 15m2 lên 30 m2 trong 10 năm (2005-2014). Vào năm 2000, tỉ lệ người dân đô thị vẫn sống dựa vào nông nghiệp còn cao trên 20%, hiện nay tỉ lệ này giảm xuống dưới 8% (vì các đô thị đa phần là các huyện lỵ, vẫn còn đất nông nghiệp ngoại ô). Dân đô thị chủ yếu sống bằng khu vực dịch vụ, là viên chức nhà nước, công nhân. Thực tế, lượng công nhân chủ yếu tập trung trong các đô thị vùng kinh tế trọng điểm, khu dân cư gắn với cụm, khu công nghiệp. Như đã trình bày, các đô thị ở tỉnh có vai trò chủ yếu như là các trung tâm hành chính và dịch vụ, vai trò kinh tế công nghiệp chưa rõ nét. Tuy vậy, các đô thị mới vùng giáp ranh TP HCM vừa đảm nhiệm vai trò đô thị vệ tinh, vừa phục vụ dịch vụ cho vùng công nghiệp, dân sống nông nghiệp trong đô thị ở đây tồn tại rất ít. Nhìn chung, đô thị tại Long An yên bình, an ninh, là đầu tàu của hoạt động dịch vụ (kể cả dịch vụ công và dịch vụ thông thường), và là các trung tâm kinh tế của địa phương.

Các tồn tại, thách thức trong quản lý và thực thi qui hoạch

Công bằng mà nói, mặc dù có những tiến bộ khá ấn tượng, trong bối cảnh chung cả nước, các đô thị ở Long An tiến bộ khá chậm chạp so với các tỉnh thành khác. Sự trì trệ này đến từ các yếu tố chủ quan và cả khách quan. Chúng ta không lấy chuẩn mực để so sánh với nền kinh tế bao cấp, nền kinh tế chỉ dựa vào nông nghiệp; phân tích này chỉ xem các yếu tố tồn tại trong qui hoạch và phát triển đô thị trong nền kinh tế thị trường hiện nay.

1. Tồn tại trong định hướng qui hoạch

Khi tiến hành qui hoạch, các ý tưởng định hướng có vai trò rất quan trọng để phát triển đô thị. Thực tiễn cho thấy, các qui hoạch không thực thi được phần lớn do sai lầm trong định hướng. Sai lầm này đến từ các ý tưởng của lãnh đạo địa phương hoặc từ các nhà tư vấn. Về chủ quan, thường sai lầm định hướng qui hoạch vì vẫn xem đất nước như còn trong một nền kinh tế kế hoạch hóa, không tính đến yếu tố thị trường. Quy hoạch theo kiểu này là duy ý chí – thường có qui mô quá lớn so với thực tế phát triển, phân khu chức năng không thực thi được, hoặc thiết kế xong thì không thể triển khai và kết quả là sau một thời gian phải điều chỉnh. Sai lầm định hướng dẫn đến lãng phí nhiều về thời gian, kinh phí, làm đô thị chậm phát triển.

Trong qui hoạch thực tiễn, các nhà qui hoạch dự kiến qui mô dựa vào các căn cứ sai, từ đấy dẫn đến sai lầm hệ thống. Việc này hay xuất phát từ định hướng phát triển dân cư. Để cho định hình được một đô thị “tầm cỡ”, thường con số phỏng đoán phát triển dân đô thị được phóng đại. Ví dụ thực tế tăng dân cư tự nhiên và cơ học của đô thị chưa đến 2% năm, nhưng khi qui hoạch, được dự trù cho lượng dân tăng gấp đôi sau mười năm. Các sai lầm này đã dẫn đến qui mô đô thị quá tầm so thực tế; các hạ tầng từ giao thông, điện, nước, trường học, bệnh viện, khu dân cư… đều sai theo. Hậu quả là hệ thống giao thông quá lớn so với lưu lượng xe cộ, chợ vắng người mua bán, khu dân cư không người đến ở.

2. Tồn tại trong thực thi qui hoạch

Việc chỉ đạo trong thực hiện qui hoạch cũng xuất hiện nhiều bất cập. Khi dự trù kinh phí để triển khai qui hoạch, thường mắc sai lầm lớn là đề xuất vượt nguồn lực. Khả năng bố trí vốn từ ngân sách nhà nước không thể đảm đương, trong khi việc huy động từ nguồn ngoài ngân sách bị cản trở do chính sách chưa thu hút. Trong một thời gian dài, mặc dù qui hoạch dân cư được khuyến khích để phát triển đô thị, các chính sách hạn chế nhập cư thực tế vẫn còn tồn tại khiến cho dân số đô thị không tăng trưởng được. Một số đô thị vùng ngập lũ phân vân giữa việc giải quyết chống ngập bằng phương pháp đê bao hay tôn nền đã làm đình trệ các dự án phát triển. Việc thay đổi lãnh đạo qua các nhiệm kỳ thường đưa đến thay đổi ý đồ qui hoạch, việc này cũng gây khó khăn không nhỏ trong triển khai quy hoạch vốn là một công việc lâu dài.

3. Tồn tại trong quản lý qui hoạch

Mặc dù có qui chế quản lý qui hoạch đô thị, đa phần đô thị ở Long An chưa lập thiết kế đô thị. Do vậy, việc quản lý việc xây dựng mới cũng như cải tạo các khu vực cũ không tốt, bộ mặt kiến trúc đô thị khá lộn xộn, nhất là mặt tiền các trục phố: Tầng cao, mặt đứng bị phân nhỏ, không nhất quán và tạo khối Các khu dân cư đô thị mới dù quản lý khá tốt, vẫn còn tình trạng xây dựng không đúng qui hoạch, đặc biệt các dự án để dân tự xây cất. Vai trò của nhà nước trong tham gia thực hiện qui hoạch cũng còn hạn chế. Có thể thấy do kinh phí đầu tư cho đô thị hạn hẹp, chính quyền giao cho các doanh nghiệp đầu tư các khu đô thị. Thực tế, các doanh nghiệp lại dùng vốn vay ngân hàng là chính nên khi có khủng hoảng, nhiều dự án bị đình đốn, kéo dài. Ngoài việc qui hoạch treo do khó khăn về tài chính và năng lực nhà đầu tư, việc triển khai qui hoạch còn vướng mắc lớn trong giải phóng mặt bằng, đây là một vấn đề trầm trọng trong phát triển đô thị, nó tồn tại do nguyên nhân chính sách. Khi mà một số khu đô thị mới theo qui hoạch không có khách hàng thì việc quản lý lỏng lẽo đã khiến nhiều khu dân cư tự phát dọc theo các trục đường rất mất mỹ quan, mất an toàn giao thông và khó khăn tốn kém trong cải tạo và cung cấp hạ tầng.

Bài học kinh nghiệm

– Qui hoạch phát triển đô thị địa phương phải gắn liền với qui hoạch phát triển vùng, có như vậy việc quản lý, định hướng phát triển sẽ hợp lý, khoa học và bền vững. Một số địa phương ven các thành phố lớn có điều kiện tận dụng sự giãn nở đô thị, xây dựng đô thị vệ tinh (Bình Dương, Đồng Nai…) đã phát triển đô thị nhanh chóng khi hạ tầng kết nối phát triển; Long An cũng là địa phương tiếp giáp TP HCM, việc phát huy vùng phụ cận để phát triển có tính khả thi cao nếu hạ tầng, đặc biệt là giao thông được kết nối tốt.

– Muốn phát triển đô thị, thu nhập dân cư và tỉ lệ dân sống bằng nghề phi nông nghiệp phải đạt một mức độ nhất định; có như vậy, mãi lực nhà ở đô thị mới cao, khu dân cư mới phát triển. Chính sách phát triển công nghiệp, dịch vụ đi liền với đô thị mới tạo điều kiện cho đô thị phát triển.

– Vai trò của chính quyền trong qui hoạch và phát triển đô thị cực kỳ quan trọng. Ở nhiều nước như Trung Quốc, Nhật Bản, Nhà nước trực tiếp qui hoạch, tạo đất sạch cho đô thị, cung cấp hạ tầng, sau đó mới tổ chức đấu thầu các hạng mục cho tư nhân dưới sự kiểm tra chặt chẽ về thực thi qui hoạch. Kinh nghiệm này đã giúp nước Nhật vốn đất hẹp người đông đô thị hóa nông thôn nhanh chóng, Trung Quốc phát triển đô thị với tốc độ đáng nể.

– Một qui hoạch tổng thể đô thị có tính nhất quán, được tính toán khoa học, có sự tham gia của người dân, gắn kết với sự phát triển công nghiệp, dịch vụ, được xem là nền móng cơ bản của sự phát triển bền vững. Thời gian định hướng phát triển nên đủ dài (30-50 năm) và việc điều chỉnh qui hoạch là cần thiết, phụ thuộc vào tình hình phát triển kinh tế xã hội nhưng cần tôn trọng khung qui hoạch tổng thể. Qui hoạch được xem như là một căn cứ pháp lý trong quản lý, không để bị tác động bởi ý kiến cá nhân, dù rằng đó là lãnh đạo.

Định hướng phát triển và khắc phục tồn tại trong phát triển đô thị ở Long An

Theo qui hoạch tổng thể vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, qui hoạch phát triển của Long An đến 2050, toàn tỉnh được chia thành ba vùng: Vùng kinh tế trọng điểm, vùng đệm và vùng nông nghiệp. Căn cứ qui hoạch, đô thị sẽ phát triển mạnh vùng ven TP HCM; định hướng này phù hợp cho việc giãn nở đô thị của Thành phố, vốn đang có xu hướng trở thành một đô thị cực lớn.Vùng kinh tế trọng điểm của tỉnh cũng sẽ là vùng phát triển công nghiệp, dịch vụ mạnh nhất với lợi thế ven đô thị lớn và kết nối hạ tầng dễ dàng với cả vùng phía Nam nước ta. Vùng đệm sẽ là vùng nông nghiệp sinh thái ven đô, vùng dự trữ cho phát triển công nghiệp cho tương lai xa hơn; đô thị ở đây sẽ phát triển theo tiến độ việc hình thành các khu công nghiệp và sự nâng cấp các đô thị hiện hữu. Khu vực nông nghiệp thuộc Đồng Tháp Mười là khu vực đặc thù của vùng ngập lụt, với chức năng kinh tế là vùng cung cấp lương thực cho cả nước, sự phát triển đô thị sẽ khó khăn và chậm hơn các vùng khác. Đô thị vùng này sẽ vẫn là đô thị hành chính, dịch vụ và được hình thành từ sự phát triển các huyện lỵ.

Việc phát triển đô thị toàn tỉnh vì vậy phụ thuộc vào tốc độ phát triển công nghiệp, dịch vụ cũng như việc giãn nở của TP HCM. Đặc biệt, phụ thuộc vào việc phát triển hạ tầng kết nối vùng như hệ thống giao thông (đường cao tốc, quốc lộ, tàu hỏa…), việc này sẽ giúp việc thu hút dân cư đô thị không phải chỉ cho dân tại chỗ mà còn cho cư dân nơi khác, đặc biệt cho việc giãn dân Vùng TP HCM. Từ định hướng này, chính quyền tỉnh nên tập trung đầu tư không chỉ có hạ tầng trong đô thị, mà cần có các trục giao thông ngoại tỉnh tốt để người lao động làm việc nơi khác hoặc ở vùng công nghiệp có thể định cư trong các đô thị Long An.

Các đô thị phía Nam tỉnh sẽ là các đô thị vệ tinh của trung tâm vùng Thành phố; lợi thế phát triển là vùng ven đô, môi trường tốt, giá cả hợp lý, gần trung tâm là các ưu thế phát triển. Tuy vậy, ngoài yếu tố kết nối hạ tầng, chính sách tạo điều kiện cho dân đến định cư tại các đô thị ở địa phương cũng cần thông thoáng. Nên bãi bỏ chế độ hộ khẩu và tuân thủ hiến pháp để người dân có quyền tự do cư trú thực sự. Quan điểm xây dựng và phát triển đô thị phải gắn kết với cơ chế thị trường, không phải cơ chế hoạch định của thời kỳ bao cấp.

Việc huy động nguồn lực để phát triển đô thị theo qui hoạch là hết sức quan trọng. Trong điều kiện nguồn vốn hạn hẹp của ngân sách nhà nước, chính quyền phải biết nên đầu tư ở đâu, ở giai đoạn nào của xây dựng đô thị; giai đoạn nào nên sử dụng vốn ngoài nhà nước để phát triển và phải quản lý tốt qui hoạch. Bài học của Hoa Kỳ, công việc quản lý nằm ở cấp tiểu ban, thành phố và quận; việc quản lý qui hoạch, xây dựng đô thị ở đây được tiến hành chặt chẽ, nghiêm minh nhất thế giới. Chính quyền các cấp phải xem quản lý qui hoạch phát triển đô thị là một nhiệm vụ trọng tâm, phải kiên quyết xử lý các vi phạm, phải chọn đúng các nhà thầu có năng lực tham gia đầu tư, giải quyết triệt để các tiêu cực trong quản lý đô thị.

Để các đô thị phát triển được, phải gắn liền với chuyển dịch cơ cấu kinh tế và ngành nghề của dân cư. Cần một chính sách chuyển dịch kinh tế sang công nghiệp và dịch vụ, giảm nhanh tỉ lệ dân lao động trong nông nghiệp; đó là tiền đề cơ bản và vững chắc cho đô thị tương lai. Tham gia giai đoạn phát triển cần phải có sự trợ giúp của Chính phủ, sự phối hợp các chính quyền địa phương trong vùng.

Long An có lợi thế để phát triển đô thị; tuy vậy, công cuộc xây dựng và phát triển đô thị của Tỉnh cần có những cách thức đặc trưng riêng. Long An không thể phát triển đô thị với chung cư cao tầng hay các cao ốc văn phòng, khách sạn như TP HCM. Các đô thị Long An sẽ là các đô thị xanh, sông nước, với các nhà vườn và các khu nghỉ dưỡng; kiến trúc cao tầng sẽ chỉ là những điểm nhấn trong các trung tâm đô thị. Các đô thị vùng nông nghiệp sẽ chuyển dần từ đô thị hành chính là chủ yếu sang dịch vụ đa dạng.

Kết luận

Đối với cả nước cũng như riêng tỉnh Long An, cần thay đổi tư duy của các nhà lãnh đạo trong công tác phát triển quy hoạch đô thị. Có một thời kỳ khá dài cả nước chỉ tập trung phát triển nông thôn, nông nghiệp. Theo quan điểm dân túy, điều này đúng vì đây là khu vực nghèo khó cần sự trợ giúp. Tuy vậy, việc tập trung cho đô thị hợp lý là một giải pháp khôn ngoan hơn. Đô thị, công nghiệp phát triển sẽ đẩy nền kinh tế đi nhanh, xóa nghèo bền vững. Tiến trình công nghiệp hóa tăng tốc sẽ đi đôi với đô thị hóa, giảm dân số nông thôn, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng mạnh. Đô thị cùng các khu công nghiệp hình thành,tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập dân cư cả đô thị và nông thôn. Đi đôi đô thị hóa, ngân sách nhà nước cũng gia tăng và từ ngân sách này sẽ giúp đầu tư lại cho nông thôn, xóa dần khoảng cách với đô thị.

Kinh nghiệm của hầu hết các quốc gia trên thế giới chỉ có con đường công nghiệp hóa, đô thị hóa mới giúp đất nước thoát khỏi nghèo nàn, lạc hậu. Riêng đối với Long An, hiện nay tuy tỉ trọng công nghiệp có tăng cao, song tỉ lệ đô thị hóa còn khá thấp. Việc nâng cao hơn nữa sự phát triển đô thị đi đôi với công nghiệp hóa là một nhiệm vụ cấp bách của thập niên tới, nhằm đưa Long An trở thành một tỉnh công nghiệp hóa với đời sống dân cư cao, bắt kịp các địa phương khác trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam.

TS Nguyễn Thanh Nguyên – Phó Chủ tịch UBND Tỉnh Long An

Bài đăng trên số 06-2015